- La experta aclara dudas en torno a la ley de protección de la infancia, como el rol de los municipios o qué consecuencias hay en caso de incumplimiento
Desde su aprobación en junio de 2021, la Ley Orgánica de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia (LOPIVI) ha supuesto un gran impulso en la protección de la infancia frente a la violencia. Sin embargo, continúa habiendo cierta confusión a la hora de ponerla en práctica.
¿Qué rol tienen los municipios? ¿Qué consecuencias hay si no se cumplen los mandatos de la LOPIVI, y para quién? ¿Quién tiene las competencias del rol del coordinador de bienestar?
Nos aclara algunas de estas dudas Clara Martínez García, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia Comillas (ICADE) y quien fuera Directora de la Cátedra de los Derechos del Niño entre 2011 y 2021. Martínez trabajó junto con otras profesoras de la Universidad de Comillas en el diseño de las bases técnicas de la LOPIVI, y sostiene que, aunque la administración local es la gran olvidada, en materia de prevención a la violencia, como dice el Comité en su Observación General 13, “el nivel local es clave, absolutamente, porque es el que está más cerca de las personas a las que hay que proteger”.
Pregunta: ¿Qué competencias tienen los municipios según el mandato de la LOPIVI?
Respuesta: La LOPIVI es una ley estatal, orgánica, y tiene otra parte que es ordinaria, pero no tiene capacidad para imponer directamente competencias a los municipios. Eso quiere decir que, en la regulación legal que deben hacer las comunidades autónomas, de su parte tienen que incluir expresamente las competencias que atribuyen a los municipios en relación con todos los temas que aborda la LOPIVI.
Es verdad que en la LOPIVI aparece alguna mención expresa a aspectos municipales. Por ejemplo, cuando habla de los centros deportivos como entornos seguros, habla de que se refiere cualquier tipo de centro, público o privado, perteneciente a cualquier administración. En la parte dedicada a las fuerzas de seguridad se refiere expresamente a las policías locales, que son competencia municipal. Entonces, las obligaciones que tienen las entidades locales tienen que ver con, primero, cómo en el desarrollo de las competencias que le atribuye la Ley de Base de Régimen Local incorporan todo lo que dice la LOPIVI, y segundo, cómo incorporan lo que la legislación autonómica expresamente les atribuye.
Hay muchas leyes autonómicas que son previas a la LOPIVI. Convendría que hicieran una modificación para atribuir expresamente competencias a los municipios en esto.
“La competencia exclusiva en materia de protección a la infancia la tienen las comunidades autónomas”
P: ¿Qué leyes tienen mayor rango, estatales o autonómicas?
R: No es una cuestión de rangos de las leyes, sino de competencia. Las leyes estatales no son jerárquicamente superiores a las autonómicas. La división entre ambas tiene que ver con la competencia que la Constitución atribuye al Estado y las que asumen las comunidades autónomas. La competencia exclusiva en materia de protección a la infancia la tienen las comunidades autónomas.
Con todo, es verdad que la LOPIVI es una ley orgánica que desarrolla un derecho fundamental. Esa parte orgánica de la LOPIVI, el desarrollo del artículo 15 de la constitución (derecho a la vida e integridad), tiene que ser incorporada por las entidades locales. Lo pueden hacer de muchas maneras. Lo lógico y deseable sería que, desde una lealtad institucional, desde una claridad de lo que tiene que hacer cada administración pública y cada nivel territorial, las comunidades autónomas incorporasen la LOPIVI de manera expresa y la adaptaran a su territorio.
“La parte orgánica de la LOPIVI la tienen que incorporar las entidades locales. Lo pueden hacer de muchas maneras. Lo deseable sería que las comunidades autónomas incorporasen la LOPIVI y la adaptasen a su territorio”
Eso no quita para que las entidades locales asuman la LOPIVI plenamente y digan, nosotros tenemos que ser espacios seguros, todas nuestras dependencias tienen que ser espacios seguros. Por ejemplo, escuelas municipales de 0 a 3, los centros deportivos, los parques, nuestras calles, nuestros polideportivos… todo lo que sea de competencia municipal directa, en la medida en que han sido atribuidas por la ley régimen local, no tienen que esperar a que las comunidades autónomas les digan, ahí directamente tienen que aplicar la LOPIVI, tienen que hacer que se cumplan los derechos de niños y niñas tanto a no sufrir violencia como a ser bien tratados.
P: Hay casos en los que las competencias no están del todo claras, como hemos visto, por ejemplo, con la figura del coordinador de bienestar.
R: Ocurre que hay muchas cuestiones de la vida en la que confluyen competencias de distintos niveles. Tienes, a nivel estatal, protección de infancia junto con educación, pero luego la educación la tienen asumida las comunidades autónomas, en colaboración local. Ir con el bisturí definiendo lo que le corresponde a una y otra es importante, pero no hay ninguna que quede fuera de la LOPIVI.
La LOPIVI se refiere a cuestiones estatales y autónomas, pero en realidad nunca dice “las comunidades autónomas”, siempre habla de “las administraciones competentes” porque no tiene capacidad para decir cuáles son. Cuando vas a la materia correspondiente ves que es legislación autonómica la que lo tiene que decir.
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En todas las entidades locales tiene que haber esta organización mínima y unas competencias mínimas. Esto se establece desde una ley estatal
La Ley de Bases de Régimen Local [del año 1985] atribuye materias en las que tiene que intervenir los entes locales. Se aprobó porque, hasta ese momento, el nivel local eran los pueblos y cada uno tenía su organización, las competencias no estaban claras; esa ley vino a unificar. En todas las entidades locales tiene que haber esta organización mínima y unas competencias mínimas. Esto se establece desde una ley estatal. En la modificación de 2013 se redujeron las competencias, pero siguen enumerando una serie de materias sobre las que tiene competencia las comunidades autónomas.
P: ¿Qué materias son?
R: Servicios sociales, deporte, urbanismo, alcantarillado, mercados, bibliotecas, etc. Una biblioteca municipal obviamente tiene que ser un entorno seguro, no necesitas que la ley autonómica te diga que tiene que serlo. Es una responsabilidad municipal.
Las comunidades autónomas tienen la competencia en diferentes materias: servicios sociales, deporte, urbanismo, alcantarillado, mercados, bibliotecas…
P: ¿Pueden los municipios ser responsables subsidiarios en un caso de violencia, por ejemplo, en un colegio?
R: Creo que es un poco excesivo. Un colegio público debería ser titularidad del municipio. Entonces, los municipios están perdidos, van a ser responsables de cualquier daño. La entidad que lo gestiona se podría desentender porque siempre va a estar el ayuntamiento para responder.
Pero más allá de la responsabilidad patrimonial, si tú tienes por ejemplo un gimnasio privado, o un club de kárate, negocios privados, tendría que ir el ayuntamiento a preguntar quién es el delegado de protección. De ahí a decir que subsidiariamente responde el municipio, lo encuentro traído por los pelos. Pero si el ayuntamiento ha encomendado a una entidad privada la gestión de un servicio municipal, en ese caso sí veo lógico que responda el municipio. Tendrían obligaciones distintas: supervisión para que las actividades que autorizan cumplan con las normas y protocolos, la figura del responsable, etc. El ayuntamiento debe hacerse cargo de que todos los entornos que haya niños que sean de su titularidad sean entornos seguros, sin violencia y de buen trato.
El ayuntamiento debe hacerse cargo de que todos los entornos que haya niños que sean de su titularidad sean entornos seguros, sin violencia y de buen trato
P: La formación a los profesionales es otro ejemplo de mandato de la LOPIVI.
R: La formación, las comunidades autónomas la tiene que dar a sus profesionales, pero los municipios la tienen que dar a los suyos: policía local, ámbito deportivo, ámbito educativo formal y no formal, servicios sociales…
Un ejemplo [de no cumplimiento de la LOPIVI] sería una escuela municipal en la que no se esté cumpliendo con los protocolos y las normas para garantizar que sea un entorno seguro, o que no se haya comprobado que el personal que trabaja haya aportado el certificado de antecedentes, que no haya formación y se pida solo título de FP, etc.
P: ¿Habría consecuencias para un municipio si no cumple con mandatos de la LOPIVI?
R: En la medida que esto suponga un daño, tienes dos tipos de acciones. Por un lado, recursos de inactividad, que recoge la Ley de Jurisdicción: usted tiene obligaciones legales impuestas por la LOPIVI y no las está cumpliendo. Puedes exigir una responsabilidad por daños. Ahí los municipios lo tienen crudo, porque la responsabilidad es objetiva; es decir, no hace falta que medie dolo o culpa: si se comprueba que existe una relación de causalidad entre la no acción y el daño causado te va a caer la responsabilidad patrimonial. Si hay, por ejemplo, un abuso sexual en una biblioteca o polideportivos municipales, al ayuntamiento se le puede pedir un pastizal.
Tendrás que demostrar que la ausencia de una acción que es obligación del municipio ha llevado a que se cause un daño. No es siempre fácil, pero parece razonable que, si quien es responsable de garantizar la seguridad de los niños no ha puesto los medios que tienen que poner, como consecuencia se ha podido producir ese daño. En un estado de derecho, tienes derechos de los niños, obligaciones de los cuidadores y eso genera una responsabilidad. Todo va junto.
“Estamos pensando que esto es una vez mas cosa de los servicios sociales y el resto de las áreas del gobierno no tienen nada que ver. No es así”
P: ¿Qué errores principales están cometiendo los municipios a la hora de implementar la LOPIVI?
R: Yo creo que, en esta cultura asistencial, estamos pensando que esto es una vez mas cosa de los servicios sociales y el resto de las áreas del gobierno no tienen nada que ver. No es así, eso tiene que ver con todas las dependencias que sean de titularidad municipal en las que pueda encontrarse una persona menor de edad. Creo que están incurriendo en una falta de proactividad: están esperando a que alguien les diga qué es lo que tienen que hacer, porque la LOPIVI no es excesivamente clara, aunque ya te digo que hay dos ámbitos en los que específicamente lo menciona (centros deportivos y fuerzas de seguridad). Yo creo que algunos no han visto cómo esta ley entra en todos los ámbitos de titularidad municipal.
Imagínate una asociación juvenil que va al campo y ocurre algo, si no tienes formados a esos monitores, si no tienes a la gente preparada para saber lo que deben y no deben hacer, ¿cómo les vas a exigir luego responsabilidad? ¿Cómo vas a poner en marcha los mecanismos de detección?
Requiere formación, capacitación, tener mecanismos de comunicación de cualquier situación de violencia, a dónde ir, coordinación de los servicios sociales con los educativos, los sanitarios… Puedes tener una visión de cumplimiento estricto, o una perspectiva de buen trato en las que, proactivamente, el municipio toma decisiones de crear equipos de coordinación, en la línea de la ordenanza. Tendremos que trabajar todos juntos. El niño cuando se mueve de un lado a otro va con todos sus derechos, no los pierde en un sitio porque no haya una regulación. Tiene que haber una actuación, que es más fácil en el ámbito municipal, sobre todo en los municipios menos grandes. Es una obligación del municipio.
