Jorge Cardona, catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Valencia, es el único español miembro del Comité de los Derechos del Niño. Desde febrero de 2016 es también presidente de UNICEF Comité Comunidad Valenciana. Hablamos con él sobre participación infantil y sobre el papel de los niños y las niñas como ciudadanos de hoy y de mañana.
¿Crees que en España los niños participan? O mejor dicho, ¿les damos los adultos la oportunidad de participar?
Hay que distinguir dos ámbitos diferentes, uno es el ámbito del niño individual participando en las decisiones que le conciernen y otro es cómo pueden participar los niños, niñas y adolescentes en las decisiones colectivas que le afectan. Yo creo que hemos avanzado mucho en el terreno individual, el niño es escuchado en muchas de las decisiones, se ha cambiado la legislación y es obligatorio escucharle en muchos ámbitos.
Desgraciadamente no ha ocurrido lo mismo en el ámbito colectivo, que es la participación social y política. Aunque existe un gran asociacionismo, por parte sobre todo de adolescentes en las organizaciones de juventud, sin embargo su participación social y política en las instancias es muy reducida y la mayor parte de las veces es más folclórica que real.
En este sentido, es cierto que hay muchos municipios que cuentan con consejos de participación infantil y adolescente y es un requisito para ser ciudad amiga, pero si miramos el número de ciudades amigas de la infancia en relación con el número de municipios que hay en España, la cifra es muy reducida, y si damos el salto a los niveles autonómicos y nacional nos encontramos casi con el desierto de la participación infantil.
Lo cual no quiere decir que no la haya, que no haya buenas experiencias en España, que las hay. Por ejemplo estoy pensando en el sistema de consulta que se realiza en el Parlamento Balear en el que no solamente participan los niños con sus propias opiniones respecto de diversas cuestiones sino que luego esa participación, que normalmente tiene lugar en torno al 20 de noviembre, más adelante, antes del verano, los Consellers vuelven a convocar a los niños para rendir cuenta sobre lo que se ha hecho. Y eso es la verdadera participación, no solamente ser oído sino también ser escuchado y por tanto, que haya una rendición de cuentas respecto a aquellas cuestiones que han sido manifestadas.
Nos queda mucho camino por recorrer…
El camino que nos queda es enorme, tenemos mucho por avanzar en el tema de la participación infantil, tenemos muchas cosas que aprender de otros muchos países y América Latina en ese sentido es un gran modelo de participación infantil en muchos casos. El camino se ha iniciado, se ha iniciado en el ámbito individual y se ha empezado también en el ámbito colectivo, se ha cambiado mucho la mentalidad de los adultos respecto el derecho de los niños a ser escuchados y por tanto tenemos toda la potencialidad para poder realizar ese camino.
¿Cual crees que debería ser el papel de los municipios como gestores de servicios sociales de proximidad en el desarrollo e implantación de la Convención?
Es un lugar común decir que el Ayuntamiento es la administración más cercana de los ciudadanos pero es que una realidad, es la administración más cercana en nuestra experiencia diaria como ciudadanos. El niño no es el ciudadano del futuro, es el ciudadano de hoy igual que los adultos y esa consideración es mucho más fácil, mucho más palpable en la administración local que en la administración autonómica o nacional. Es más fácil porque es más cercana, es más fácil hacer oír la voz, es más fácil poder participar, es más fácil recibir los servicios por parte de esa administración que está ahí al lado.
El papel de los municipios es fundamental porque la ciudadanía se constituye en las corporaciones locales. El término ciudadano viene de ciudad no viene de Estado. En este sentido creo que es muy importante fijarse en la multitud de buenas experiencias municipales en lo que respecta a la ciudadanía de los niños, niñas y adolescentes. En lo que respecta a la participación en presupuestos locales, en los consejos de participación, en la adopción de decisiones municipales, en la rendición de cuentas respecto de las decisiones adoptadas, la participación en el diseño de los servicios que se prestan.
¿Qué es lo que más utiliza un niño o una niña? La escuela, el parque o lugar de ocio y el resto del tiempo está en su casa. La escuela, muchas de las infraestructuras escolares dependen de la administración local y lo que es la zona de ocio depende exclusivamente de la corporación local. La participación de los niños en la decisión del tipo y estructura que deben tener los parques, donde deben estar ubicado, etc que son los verdaderos usuarios de los mismos, es fundamental para que disfruten plenamente de su derecho a ser ciudadanos.
Es cierto que los Ayuntamientos se ven sujetos a muchos límites porque su presupuesto no tiene la autonomía de los de la Comunidad Autónoma o el Estado, sus competencias están más limitados, pero al final, quien presta el servicio es la corporación local aunque la competencia no sea suya.
Además, es mucho más fácil para los niños, niñas y adolescentes hagan hacer llegar su voz, es más fácil que un niño pueda dirigirse directamente a un concejal que a un consejero autonómico o mucho menos a un ministro.
¿Ha mejorado la protección de los niños la ratificación hace dos años del Tercer Protocolo facultativo de la Convención?
El III Protocolo, que es el instrumento que permite que un niño pueda presentar directamente una comunicación ante el Comité de Derechos del Niño, tiene una serie de requisitos de admisibilidad que ha hecho que hasta ahora todas las comunicaciones hayan sido declaradas inadmisibles en España. Estos dos requisitos, que son cumulativos (se tienen que dar los dos), son por un lado que los hechos se tienen que haber producido después del 14 de abril del 2014 que fue la fecha de entrada del III Protocolo en nuestro país, y por otro lado, que tienen que haberse agotado los recursos internos antes de poder acudir al comité. Este segundo es más complicado porque todo el mundo sabe que agotar todos los recursos es difícil, presentar una denuncia, ir al Juzgado de Primera Instancia, que no te den la razón, apelar e ir a la Audiencia, que no te den la razón y llevar el asunto al Tribunal Supremo, lleva más de dos años.
Los asuntos que están llegando, o bien son hechos que si han agotado los recursos internos pero que se produjeron con anterioridad a abril del 2014 o bien son hechos posteriores a esa fecha pero todavía no han agotado los recursos internos.
En ese sentido, a partir de ahora, pasados más de dos años, es mucho más fácil que las comunicaciones que llegan al Comité sean admitidas y que por tanto se haga efectiva una mayor protección de los niños, niñas y adolescentes en España.
Hay un elemento que a mi modo de ver es clave en la importancia de este III Protocolo y es que, mientras que en el resto de Tribunales nacionales e internacionales, apenas hay especialistas en infancia, en el Comité todos somos expertos en derechos de la infancia. En este sentido, cuando la comunicación viene directamente de un niño, el Comité flexibiliza los rigores formales de una denuncia (el formato, el idioma, etc).
¿Crees que debería promoverse desde los municipios (ayuntamientos, colegios, centros de salud…) una mayor información a los niños sobre la existencia de este importante mecanismo de denuncia?
De hecho debería ser obligatorio el estudio en los colegios de la Convención y sus protocolos. Así lo dice en principio el sistema de educación español. Otra cosa es que cuando vas a preguntar resulta que no se está estudiando porque resulta que es una materia transversal y lo transversal muchas veces se pierde y otras veces si se explica pero no se hace bien o se emplean materiales anticuados entre los que ni siquiera está el III Protocolo.
Por otro lado, se necesitan hacer muchas más campañas de sensibilización más allá del colegio, precisamente para que los niños no lo vean solo como una materia de estudio sino como una realidad relativa a su situación como ciudadano. Hay elementos que son todavía más clave que el Protocolo como puede ser el teléfono de ayuda que, cuando rascamos bien todavía vemos que no son suficientemente conocidos pese a las campañas de radios, frente a la difusión en carteles, etc. Lo que implica la necesidad de mantener e incrementar ese esfuerzo de sensibilización.
Has defendido muchas veces que cada medida importante introducida por el Gobierno, como pueden ser los recortes, deberían ir acompañados de un estudio de impacto sobre la infancia. Precisamente la nueva Observación General 19 del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas sobre la elaboración de presupuestos públicos introduce esta recomendación. ¿Crees que contamos en España con instituciones e instrumentos capacitados par hacer estos estudios?
Los estudios de impacto en infancia de cualquier medida general, de una ley, de un reglamento, para cualquier presupuesto, etc tienen una larga tradición lo que ocurre es que en España no se hacían. En España se impuso por ley en agosto de 2015 la obligación de elaborar informes de impacto en infancia, aunque en muchos casos sigue sin hacerse. Previamente a esa obligación, ya se venía haciendo un trabajo importante en la elaboración de materiales, fundamentalmente por Unicef y por el Observatorio de Infancia de Asturias, que ha sido pionero al respecto. Estos materiales ofrecen guías a los funcionarios de los distintos niveles (nacional, autonómico y local) para que sepan como pueden hacer estos estudios y del mismo modo también se están llevando a cabo cursos de formación.
Todo este trabajo, así como la comprensión de que ese análisis de impacto es obligatorio y fundamental, debe hacerse a todos los niveles. Por supuesto a nivel local, donde el impacto es más visible que a ningún otro nivel, es mucho más fácil ver como afecta a los niños y las niñas una ordenanza municipal que una ley.
El principal problema que tenemos con los niños, niñas y adolescentes es que son un sujeto en evolución y quien hoy es niño dentro de dos años ya no lo es y quien hoy es niño hace dos años no era todavía nada. Mientras que con los adultos, el trabajo de sensibilización puede durar varios años con los niños no porque se ha incorporado una nueva generación con la que no has trabajado. Por tanto, el trabajo tiene que ser constante y mantenido para sensibilizar y llegar a todas las edades de una manera adaptada a cada periodo.
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